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去年四月，國務院常務會議決定按照《政府工作報告》的部署，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目。在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設營運，報告中所稱的“特許經(jīng)營”方式即是當前熱議的PPP模式。與一般BT項目不同的是，PPP項目中社會投資人不再僅僅是參與投資、建設，通過特許經(jīng)營權的授予，投資人還可通過對項目投資建設運營的有效管控，以項目運營收益獲取投資回報，PPP模式能夠將公共產(chǎn)品的供給義務和風險、收益合理分配給社會投資人，有效控制政府性債務、緩解財政支出壓力，同時提高社會公共產(chǎn)品的供給效率。本文結合預算法修正案、財政部76號文等財政預算管理新政文件(本文統(tǒng)稱“預算法新規(guī))規(guī)定，就新規(guī)對于PPP項目的影響及對策簡要加以分析，供PPP項目投資人參考。
一、預算法新規(guī)對于PPP項目的影響
1.結合財政管理立法和政策動向，投資人對于參與PPP模式應當轉變思維，即應由原先財政支付的保障轉向對PPP項目收益的可覆蓋性、項目管理效率的提高以及對地方政府信用的綜合關注。
從目前財政部倡導的PPP模式來看，運用PPP模式的該類項目要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。項目收益來源包括兩種渠道：用戶付費和政府付費。根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(即43號文)規(guī)定，政府不再被允許對PPP項目的投資收益承諾提供直接的償付義務和擔保責任，項目性質由“以投資為導向”轉變?yōu)椤耙苑⻊蘸徒?jīng)營為導向”。
財政部2014年9月24日發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(即76號文)明確規(guī)定，PPP項目涉及預算管理、政府采購、政府性債務管理，對財政管理提出了更高要求，要求地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，探索建立動態(tài)補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
綜上，預算法新規(guī)對社會投資人顯然提出了更高的要求。在投資收益主要來源于項目收益的情形下，投資人如何保障投資收益如期獲付，這就需要轉變之前做BT項目的思維慣性，規(guī)范項目運作，提高項目管理效率，降低項目建設和運營成本，提高產(chǎn)品和服務的質量水平，真正使PPP項目實現(xiàn)物有所值(VFM)。
2.PPP項目中涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經(jīng)人大審批。
涉及財政性資金支付(包括財政補貼)的PPP項目，本質上都屬于政府購買服務，應當按照預算管理要求列入預算。去年1月份財政部《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》要求，政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預算中統(tǒng)籌安排；對預算已安排資金且明確通過購買方式提供的服務項目，按相關規(guī)定執(zhí)行；對預算已安排資金但尚未明確通過購買方式提供的服務，可根據(jù)實際情況，調整通過政府購買服務的方式交由社會力量承辦。該文明確了政府購買項目(服務)的資金必須嚴格按照《政府采購法》、《預算法》的規(guī)定列支財政預算。
2013年9月國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求“地方政府對購買服務項目建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程……政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務的發(fā)展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算�！�
PPP項目涉及財政性資金支付的，還應依法經(jīng)人大審批。《預算法》修正案規(guī)定對財政預算實行全口徑統(tǒng)一管理。修正案中規(guī)定：預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算；經(jīng)人大批準的預算，非經(jīng)法定程序不得調整；各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。
二、預算法新規(guī)的應對建議
根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定的人大會議制度，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次，決議地方重大決策事項；人大常委會是每兩個月至少舉行一次。經(jīng)五分之一以上代表提議可以臨時召集人大會議。事實上，地方人大不會因為一個PPP項目而特別召開人大會議，況且PPP項目的政府支付和補貼問題只能作為預算草案的一部分，而能夠在時間上協(xié)調的人大常委會，又不具備預算審批權，只能按預算法規(guī)定調整預算。那么，PPP項目的投資人該如何能落實財政支付資金的預算保障問題呢？對此，筆者建議如下：
1.在前期PPP項目實施方案審批過程中，應當由政府和財政部門明確政府采購資金(包括財政補貼等各項資金支持)列支財政預算的資金安排。從立項到招投標完成直至簽訂協(xié)議往往要經(jīng)歷較長的時間跨度，預算審批也要歷經(jīng)政府編制、專委會初審、批復等流程，在此過程中，政府應提前編制財政預算草案，及時將PPP項目的政府支付資金提交后續(xù)年度地方人民代表大會決議，盡早落實人大有效決議文件的出具。
2.在項目實施階段，因不可抗力、政府違約等導致項目無法繼續(xù)開發(fā)、項目發(fā)生重大調整變更的，投資人已投入資金、新增投資的補償款項建議通過政府財政預算中的預備費予以落實。按照《預算法》修正案規(guī)定，地方要按照一般公共預算支付額的百分之一至百分之三標準設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。預備費的動用方案由地方財政部門提出，人民政府有權決定預備費的動用。在預算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災害等突發(fā)事件必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費；預備費不足支出的，人民政府可以先安排支出；屬于預算調整的，列入預算調整方案。所以，對于因突發(fā)事件導致項目投資人增加的支出或損失，建議在特許權協(xié)議中明確列入政府預備費計劃，并盡可能協(xié)調財政部門和人民政府作出有效承諾。 | 
