1月17日，為了重點解決農(nóng)民工工資問題，國務院辦公廳發(fā)布了2016年第1號文件《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農(nóng)民工資問題的意見》，這反映出國務院對農(nóng)民工工資問題的高度重視以及解決農(nóng)民工工資問題的決心。
該國務院辦公廳在該《意見》中著重對改進建設領域工程款支付管理問題提出了兩點關鍵要求：（1）加強建設資金監(jiān)管，在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經(jīng)濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠；（2）規(guī)范工程款支付和結算行為。全面推行施工過程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度。
工程項目結算難，引發(fā)農(nóng)民工工資拖欠問題
一個工程“干一年，算三年，討賬又三年”。企業(yè)普遍存在驗收難、審計難、結算難的問題。工程完了遲遲不組織驗收；質量驗收合格了，結算遲遲不批準；拖延結算的“高招”就是審計，有時一審就是兩三年，一個事務所審得不滿意，換一個事務所接著審，審到建設單位滿意為止，在這期間都不算是拖欠工程款。因此通常情況下，工程結算順利完成有些困難。
業(yè)主在資金緊張的情況下，采取慣用的手法轉嫁矛盾，合理合法地拖延結算。施工企業(yè)的一點微薄利潤也在“結算難”中被財務成本耗盡。由于得不到及時結算，大量拖欠工程款引發(fā)了農(nóng)民工工資拖欠的問題每年都頻頻被媒體曝光。
不結算，別想竣工走人
曾有業(yè)內(nèi)眾多專家強烈呼吁，如果在基建有關程序上做點調整，把竣工結算作為竣工驗收的前提條件，就可以避免工程項目質量驗收完成后，建設單位用拖延結算、無限期審計來達到不付工程款、拖延工程款支付的目的。如果竣工驗收和竣工決算都完成的項目，才能允許驗收備案，才能發(fā)給開發(fā)商銷售許可證，那么這看起來只是驗收備案環(huán)節(jié)上的一個小調整，但對于規(guī)范市場，為施工企業(yè)解決傷透腦筋的“結算難”問題及農(nóng)民工工資拖欠問題可幫了大忙。
因此，2014年始，住建部開始發(fā)文推動破解結算難的問題。2014年9月，住房和城鄉(xiāng)建設部啟動了工程造價管理改革工作，頒布了《住房城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》、《關于印發(fā)工程造價管理改革工作任務分工方案的通知》等文件，在《指導意見》第七點“完善工程全過程造價服務和計價活動監(jiān)管機制”中明確提出：完善建設工程價款結算辦法，轉變結算方式，推行過程結算，簡化竣工結算。建筑工程在交付竣工驗收時，必須具備完整的技術經(jīng)濟資料，鼓勵將竣工結算書作為竣工驗收備案的文件，引導工程竣工結算按約定及時辦理，遏制工程款拖欠。創(chuàng)新工程造價糾紛調解機制，鼓勵聯(lián)合行業(yè)協(xié)會成立專家委員會進行造價糾紛專業(yè)調解。
為了督促《指導意見》的落實，2015年7月下發(fā)了《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于組織開展工程造價管理改革任務落實情況檢查的通知》，對住建部就工程造價管理改革任務落實情況進行了通報。通報中例舉了眾多省份采取多種措施化解工程結算難的問題，多措并舉化解工程結算難，其中包括將工程竣工結算作為工程竣工驗收的前置條件。例如：湖南省、山東省、河南省焦作市將竣工結算文件作為竣工驗收備案的前置條件。
關于將工程竣工結算作為工程竣工驗收的前置條件，即不完成工程結算政府就不予辦理竣工備案的合法性尚且存在爭議。2016年1月17日，國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農(nóng)民工資問題的意見》中沒有突出強調二者的順序必須是什么樣的，而是規(guī)定：工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問題。對長期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關部門不得批準其新項目開工建設。即如果建設單位不進行竣工驗收結算也沒有明確剩余工程款支付計劃的，可以建立建設項目抵押償付制度。而關于建設項目抵押償付制度的具體建立操作，仍需要進一步探討，從而切實保障施工單位的合法利益及農(nóng)民工的合法利益。
國務院辦公廳關于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見
國辦發(fā)〔2016〕1號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
解決拖欠農(nóng)民工工資問題，事關廣大農(nóng)民工切身利益，事關社會公平正義和社會和諧穩(wěn)定。黨中央、國務院歷來高度重視，先后出臺了一系列政策措施，各地區(qū)、各有關部門加大工作力度，經(jīng)過多年治理取得了明顯成效。但也要看到，這一問題尚未得到根本解決，部分行業(yè)特別是工程建設領域拖欠工資問題仍較突出，一些政府投資工程項目不同程度存在拖欠農(nóng)民工工資問題，嚴重侵害了農(nóng)民工合法權益，由此引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，影響社會穩(wěn)定。為全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出如下意見：
一、總體要求
�。ㄒ唬┲笇枷�。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局和黨中央、國務院決策部署，牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊緊圍繞保護農(nóng)民工勞動所得，堅持標本兼治、綜合治理，著力規(guī)范工資支付行為、優(yōu)化市場環(huán)境、強化監(jiān)管責任，健全預防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機制，切實保障農(nóng)民工勞動報酬權益，維護社會公平正義，促進社會和諧穩(wěn)定。
�。ǘ┠繕巳蝿铡�以建筑市政、交通、水利等工程建設領域和勞動密集型加工制造、餐飲服務等易發(fā)生拖欠工資問題的行業(yè)為重點，健全源頭預防、動態(tài)監(jiān)管、失信懲戒相結合的制度保障體系，完善市場主體自律、政府依法監(jiān)管、社會協(xié)同監(jiān)督、司法聯(lián)動懲處的工作體系。到2020年，形成制度完備、責任落實、監(jiān)管有力的治理格局，使拖欠農(nóng)民工工資問題得到根本遏制，努力實現(xiàn)基本無拖欠。
二、全面規(guī)范企業(yè)工資支付行為
（三）明確工資支付各方主體責任。全面落實企業(yè)對招用農(nóng)民工的工資支付責任，督促各類企業(yè)嚴格依法將工資按月足額支付給農(nóng)民工本人，嚴禁將工資發(fā)放給不具備用工主體資格的組織和個人。在工程建設領域，施工總承包企業(yè)（包括直接承包建設單位發(fā)包工程的專業(yè)承包企業(yè)，下同）對所承包工程項目的農(nóng)民工工資支付負總責，分包企業(yè)（包括承包施工總承包企業(yè)發(fā)包工程的專業(yè)企業(yè)，下同）對所招用農(nóng)民工的工資支付負直接責任，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農(nóng)民工工資，不得將合同應收工程款等經(jīng)營風險轉嫁給農(nóng)民工。
（四）嚴格規(guī)范勞動用工管理。督促各類企業(yè)依法與招用的農(nóng)民工簽訂勞動合同并嚴格履行，建立職工名冊并辦理勞動用工備案。在工程建設領域，堅持施工企業(yè)與農(nóng)民工先簽訂勞動合同后進場施工，全面實行農(nóng)民工實名制管理制度，建立勞動計酬手冊，記錄施工現(xiàn)場作業(yè)農(nóng)民工的身份信息、勞動考勤、工資結算等信息，逐步實現(xiàn)信息化實名制管理。施工總承包企業(yè)要加強對分包企業(yè)勞動用工和工資發(fā)放的監(jiān)督管理，在工程項目部配備勞資專管員，建立施工人員進出場登記制度和考勤計量、工資支付等管理臺賬，實時掌握施工現(xiàn)場用工及其工資支付情況，不得以包代管。施工總承包企業(yè)和分包企業(yè)應將經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認的工資支付書面記錄保存兩年以上備查。
（五）推行銀行代發(fā)工資制度。推動各類企業(yè)委托銀行代發(fā)農(nóng)民工工資。在工程建設領域，鼓勵實行分包企業(yè)農(nóng)民工工資委托施工總承包企業(yè)直接代發(fā)的辦法。分包企業(yè)負責為招用的農(nóng)民工申辦銀行個人工資賬戶并辦理實名制工資支付銀行卡，按月考核農(nóng)民工工作量并編制工資支付表，經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認后，交施工總承包企業(yè)委托銀行通過其設立的農(nóng)民工工資（勞務費）專用賬戶直接將工資劃入農(nóng)民工個人工資賬戶。
三、健全工資支付監(jiān)控和保障制度
�。┩晟破髽I(yè)工資支付監(jiān)控機制。構建企業(yè)工資支付監(jiān)控網(wǎng)絡，依托基層勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡化管理平臺的工作人員和基層工會組織設立的勞動法律監(jiān)督員，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)工資支付情況實行日常監(jiān)管，對發(fā)生過拖欠工資的企業(yè)實行重點監(jiān)控并要求其定期申報。企業(yè)確因生產(chǎn)經(jīng)營困難等原因需要延期支付農(nóng)民工工資的，應及時向當?shù)厝肆Y源社會保障部門、工會組織報告。建立和完善欠薪預警系統(tǒng)，根據(jù)工商、稅務、銀行、水電供應等單位反映的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況相關指標變化情況，定期對重點行業(yè)企業(yè)進行綜合分析研判，發(fā)現(xiàn)欠薪隱患要及時預警并做好防范工作。
�。ㄆ撸┩晟乒べY保證金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建設領域全面實行工資保證金制度，逐步將實施范圍擴大到其他易發(fā)生拖欠工資的行業(yè)。建立工資保證金差異化繳存辦法，對一定時期內(nèi)未發(fā)生工資拖欠的企業(yè)實行減免措施、發(fā)生工資拖欠的企業(yè)適當提高繳存比例。嚴格規(guī)范工資保證金動用和退還辦法。探索推行業(yè)主擔保、銀行保函等第三方擔保制度，積極引入商業(yè)保險機制，保障農(nóng)民工工資支付。
�。ò耍┙⒔∪r(nóng)民工工資（勞務費）專用賬戶管理制度。在工程建設領域，實行人工費用與其他工程款分賬管理制度，推動農(nóng)民工工資與工程材料款等相分離。施工總承包企業(yè)應分解工程價款中的人工費用，在工程項目所在地銀行開設農(nóng)民工工資（勞務費）專用賬戶，專項用于支付農(nóng)民工工資。建設單位應按照工程承包合同約定的比例或施工總承包企業(yè)提供的人工費用數(shù)額，將應付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包企業(yè)開設的農(nóng)民工工資（勞務費）專用賬戶。農(nóng)民工工資（勞務費）專用賬戶應向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門備案，并委托開戶銀行負責日常監(jiān)管，確保專款專用。開戶銀行發(fā)現(xiàn)賬戶資金不足、被挪用等情況，應及時向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門報告。
�。ň牛┞鋵嵡鍍斍沸截熑巍�招用農(nóng)民工的企業(yè)承擔直接清償拖欠農(nóng)民工工資的主體責任。在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業(yè)未按合同約定及時劃撥工程款，致使分包企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)以未結清的工程款為限先行墊付農(nóng)民工工資。建設單位或施工總承包企業(yè)將工程違法發(fā)包、轉包或違法分包致使拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)依法承擔清償責任。
四、推進企業(yè)工資支付誠信體系建設
�。ㄊ┩晟破髽I(yè)守法誠信管理制度。將勞動用工、工資支付情況作為企業(yè)誠信評價的重要依據(jù)，實行分類分級動態(tài)監(jiān)管。建立拖欠工資企業(yè)“黑名單”制度，定期向社會公開有關信息。人力資源社會保障部門要建立企業(yè)拖欠工資等違法信息的歸集、交換和更新機制，將查處的企業(yè)拖欠工資情況納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)、工商部門企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、住房城鄉(xiāng)建設等行業(yè)主管部門誠信信息平臺或政府公共信用信息服務平臺。推進相關信用信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)對企業(yè)信用信息互認共享。
�。ㄊ唬┙⒔∪髽I(yè)失信聯(lián)合懲戒機制。加強對企業(yè)失信行為的部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒，對拖欠工資的失信企業(yè)，由有關部門在政府資金支持、政府采購、招投標、生產(chǎn)許可、履約擔保、資質審核、融資貸款、市場準入、評優(yōu)評先等方面依法依規(guī)予以限制，使失信企業(yè)在全國范圍內(nèi)“一處違法、處處受限”，提高企業(yè)失信違法成本。
五、依法處置拖欠工資案件
�。ㄊ﹪绤柌樘幫锨饭べY行為。加強工資支付監(jiān)察執(zhí)法，擴大日常巡視檢查和書面材料審查覆蓋范圍，推進勞動保障監(jiān)察舉報投訴案件省級聯(lián)動處理機制建設，加大拖欠農(nóng)民工工資舉報投訴受理和案件查處力度。完善多部門聯(lián)合治理機制，深入開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查。健全地區(qū)執(zhí)法協(xié)作制度，加強跨區(qū)域案件執(zhí)法協(xié)作。完善勞動保障監(jiān)察行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，健全勞動保障監(jiān)察機構、公安機關、檢察機關、審判機關間信息共享、案情通報、案件移送等制度，推動完善人民檢察院立案監(jiān)督和人民法院及時財產(chǎn)保全等制度。對惡意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任，切實發(fā)揮刑法對打擊拒不支付勞動報酬犯罪行為的威懾作用。
�。ㄊ┘皶r處理欠薪爭議案件。充分發(fā)揮基層勞動爭議調解等組織的作用，引導農(nóng)民工就地就近解決工資爭議。勞動人事爭議仲裁機構對農(nóng)民工因拖欠工資申請仲裁的爭議案件優(yōu)先受理、優(yōu)先開庭、及時裁決、快速結案。對集體欠薪爭議或涉及金額較大的欠薪爭議案件要掛牌督辦。加強裁審銜接與工作協(xié)調，提高欠薪爭議案件裁決效率。暢通申請渠道，依法及時為農(nóng)民工討薪提供法律服務和法律援助。
（十四）完善欠薪突發(fā)事件應急處置機制。健全應急預案，及時妥善處置因拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的突發(fā)性、群體性事件。完善欠薪應急周轉金制度，探索建立欠薪保障金制度，對企業(yè)一時難以解決拖欠工資或企業(yè)主欠薪逃匿的，及時動用應急周轉金、欠薪保障金或通過其他渠道籌措資金，先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被拖欠工資農(nóng)民工的臨時生活困難。對采取非法手段討薪或以拖欠工資為名討要工程款，構成違反治安管理行為的，要依法予以治安處罰；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。
六、改進建設領域工程款支付管理和用工方式
�。ㄊ澹┘訌娊ㄔO資金監(jiān)管。在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經(jīng)濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠。加強對政府投資工程項目的管理，對建設資金來源不落實的政府投資工程項目不予批準。政府投資項目一律不得以施工企業(yè)帶資承包的方式進行建設，并嚴禁將帶資承包有關內(nèi)容寫入工程承包合同及補充條款。
（十六）規(guī)范工程款支付和結算行為。全面推行施工過程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問題。對長期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關部門不得批準其新項目開工建設。
（十七）改革工程建設領域用工方式。加快培育建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍，推進農(nóng)民工組織化進程。鼓勵施工企業(yè)將一部分技能水平高的農(nóng)民工招用為自有工人，不斷擴大自有工人隊伍。引導具備條件的勞務作業(yè)班組向專業(yè)企業(yè)發(fā)展。
�。ㄊ耍⿲嵭惺┕がF(xiàn)場維權信息公示制度。施工總承包企業(yè)負責在施工現(xiàn)場醒目位置設立維權信息告示牌，明示業(yè)主單位、施工總承包企業(yè)及所在項目部、分包企業(yè)、行業(yè)監(jiān)管部門等基本信息；明示勞動用工相關法律法規(guī)、當?shù)刈畹凸べY標準、工資支付日期等信息；明示屬地行業(yè)監(jiān)管部門投訴舉報電話和勞動爭議調解仲裁、勞動保障監(jiān)察投訴舉報電話等信息，實現(xiàn)所有施工場地全覆蓋。
七、加強組織領導
�。ㄊ牛┞鋵崒俚乇O(jiān)管責任。按照屬地管理、分級負責、誰主管誰負責的原則，完善并落實解決拖欠農(nóng)民工工資問題省級人民政府負總責，市（地）、縣級人民政府具體負責的工作體制。完善目標責任制度，制定實施辦法，將保障農(nóng)民工工資支付納入政府考核評價指標體系。建立定期督查制度，對拖欠農(nóng)民工工資問題高發(fā)頻發(fā)、舉報投訴量大的地區(qū)及重大違法案件進行重點督查。健全問責制度，對監(jiān)管責任不落實、組織工作不到位的，要嚴格責任追究。對政府投資工程項目拖欠工程款并引發(fā)拖欠農(nóng)民工工資問題的，要追究項目負責人責任。
（二十）完善部門協(xié)調機制。健全解決企業(yè)工資拖欠問題部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員單位調整為人力資源社會保障部、發(fā)展改革委、公安部、司法部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行、國資委、工商總局、全國總工會，形成治理欠薪工作合力。地方各級人民政府要建立健全由政府負責人牽頭、相關部門參與的工作協(xié)調機制。人力資源社會保障部門要加強組織協(xié)調和督促檢查，加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度。住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利等部門要切實履行行業(yè)監(jiān)管責任，規(guī)范工程建設市場秩序，督促企業(yè)落實勞務用工實名制管理等制度規(guī)定，負責督辦因掛靠承包、違法分包、轉包、拖欠工程款等造成的欠薪案件。發(fā)展改革等部門要加強對政府投資項目的審批管理，嚴格審查資金來源和籌措方式。財政部門要加強對政府投資項目建設全過程的資金監(jiān)管，按規(guī)定及時撥付財政資金。其他相關部門要根據(jù)職責分工，積極做好保障農(nóng)民工工資支付工作。
（二十一）加大普法宣傳力度。發(fā)揮新聞媒體宣傳引導和輿論監(jiān)督作用，大力宣傳勞動保障法律法規(guī)，依法公布典型違法案件，引導企業(yè)經(jīng)營者增強依法用工、按時足額支付工資的法律意識，引導農(nóng)民工依法理性維權。對重點行業(yè)企業(yè)，定期開展送法上門宣講、組織法律培訓等活動。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等現(xiàn)代傳媒手段，不斷創(chuàng)新宣傳方式，增強宣傳效果，營造保障農(nóng)民工工資支付的良好輿論氛圍。
（二十二）加強法治建設。健全保障農(nóng)民工工資支付的法律制度，在總結相關行業(yè)有效做法和各地經(jīng)驗基礎上，加快工資支付保障相關立法，為維護農(nóng)民工勞動報酬權益提供法治保障。
國務院辦公廳
2016年1月17日 |
